张伦伦，澳门太阳游戏城app副教授
胡雅涵，澳门太阳游戏城app研究生
一、全球最低税：显规则与隐规则视角
20世纪80年代以来，各国纷纷进行企业所得税制度改革，采取各种税收优惠方式以吸引外国资本流入，以减税为标志的国际税收竞争受到广泛关注。近年来，数字经济的快速发展为跨国企业避税创造了更大的空间，亦给基于传统经济模式的国际税收规则带来了严峻挑战。由于各国的数字经济发展程度差异较大，欧美之间以及发达国家与发展中国家之间的利益诉求不尽一致，OECD主导的税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting,BEPS）第1项行动计划并没有提出应对数字经济税收挑战的最终方案。在多边方案缺位的背景下，各国解决数字经济税收挑战的单边措施逐渐增多。为继续寻求多边解决方案，2021年10月8日，BEPS包容性框架下136个成员就“双支柱”框架中的关键要素达成了共识，并发布相关声明，初步形成了“双支柱”改革方案，其中支柱二的核心内容即为全球最低税。2021年12月20日，OECD发布了《应对经济数字化税收挑战——支柱二全球反税基侵蚀规则立法模板》（以下简称《Glo BE规则立法模板》），为各国（地区）立法提供指引和参考。截至2024年7月，包括欧洲、美洲、亚洲部分国家在内的31个国家已完成了全球最低税的国内立法，此外，包括新加坡、泰国、中国香港特别行政区在内的15个国家（地区）已采取措施积极推动全球最低税立法工作。(1)我国作为“双支柱”国际税收改革方案声明的签署国，税收权益会受到其他国家全球最低税国内立法的直接影响。
根据《Glo BE规则立法模板》，当达到门槛的跨国企业位于某国成员实体的有效税率低于15%时，就会触发补足税缴纳机制。补足税的缴纳和分配机制是全球最低税制度设计中的核心内容，《Glo BE规则立法模板》中规定补足税分配顺序的规则主要包括收入纳入规则（Income Inclusion Rule,IIR）、低税支付规则（Undertaxed Payment Rule,UTPR）及合格国内最低补足税规则（Qualified Domestic Minimum Top-up Tax,QDMTT）。正是通过对上述各项规则进行优先排序形成相应的倒逼机制，才能确保全球最低税政策目标的实现，因此称上述各项规则为全球最低税显规则。在显规则之外，确定有效税率及计算补足税过程中的一些特别规则亦会间接影响一国的税收权益。各国（地区）在对全球最低税进行立法时也应该遵循这些特别规则，因此称这些特别规则为隐规则。本文将这些隐规则总结为基于实质的所得排除（Substance-Based Income Exclusion,SBIE）规则、合格可退还税收抵免（Qualified Refundable Tax Credit,QRTC）规则及受控外国企业（Controlled Foreign Company,CFC）税额跨国分配规则。显规则与隐规则共同构成全球最低税的规则体系，两者一起决定了国家（地区）间的税权博弈结果，影响了各国（地区）对企业所得税优惠制度改革的方向和路径。本文通过剖析全球最低税制度设计中的显规则和隐规则，揭示其中蕴含的政策含义，并在此基础上提出应对全球最低税的我国企业所得税制度完善路径。
二、全球最低税制度设计中的显规则
全球最低税制度中显规则排序体现的是补足税在国家（地区）间的分配顺序，这一分配机制反映了激烈的国家（地区）间税权博弈。从适用顺序看，QDMTT处于最优先顺位，IIR次之，UTPR最后。事实上，《Glo BE规则立法模板》发布之前的Glo BE规则并没有包含QDMTT，直到2021年12月OECD在发布的《Glo BE规则立法模板》中首次引入。相对于没有引入QDMTT的情形，引入QDMTT且将其置于Glo BE规则中最优先位置，赋予来源国（地区）对补足税的优先征收权，一定程度上照顾到了来源国（地区）或发展中国家的税收权益。考虑到来源国（地区）可以通过引入QDMTT将补足税征税权留在境内，可以说Glo BE规则仍然遵守了由来源国（地区）优先征税的国际税收传统（Arnold,2022）。
IIR的适用优先于UTPR。在IIR下，当跨国企业位于某国（地区）的成员实体由于享受税收优惠而导致有效税率低于15%时，采用由上而下的方法确定征税主体，也就是由跨国企业的最终控股母公司（Ultimate Parent Entity,UPE）所在国（地区）征收补足税。若UPE所在国（地区）并不实施Glo BE规则，则由跨国企业次级控股公司所在国（地区）运用IIR征收。在UTPR下，只有当跨国企业的最终控股母公司或其他母公司所在国（地区）没有依据IIR足额征收其被分配的低税成员实体补足税时，其下属成员实体所在的国家（地区）才可以通过限制扣除或作等额调整的方式征收补足税，以确保跨国企业在每个国家（地区）的有效税率都至少达到15%的最低水平。IIR与UTPR的适用顺序虽然在QDMTT之后，但却会对QDMTT的采用产生倒逼效应，即当来源国（地区）选择不引入QDMTT征税时，针对该国（地区）低税实体的补足税就会被其他国家（地区）运用IIR或UTPR征收。OECD于2022年发布的《税收优惠与全球最低税》报告就指出，若来源国（地区）不及早引入QDMTT或改革现行税制，就会面临“输两次”的局面：一是损失相关的补足税收入；二是弱化税收优惠对潜在投资者的激励效应，从而失去相应的经济增长机会。(1)正因如此，包容性框架成员纷纷在其国家（地区）立法时引入QDMTT。
在显规则中，各项规则优先顺序的确定形成了影响一国（地区）税收权益的倒逼机制，一国（地区）引入显规则的模式和时点会影响其他国家（地区）的行为选择（康拉德·特雷等，2023）。OECD于2023年初提交给二十国集团（G20）财长的报告估计，全球最低税实施将带来大约2 200亿美元的年度税收增量，相比该组织之前预计的1 500亿美元有显著增长。(1)虽然各国（地区）都希望从全球最低税实施所带来的税收增收中分一杯羹，但不同国家（地区）基于自身情形引入全球最低税各项显规则的动机却有明显差异。从世界范围看，欧洲大国在引入全球最低税显规则时考量更多的是增加税收收入，而其他很多国家（地区）则更注重实现税收权益维护与本国（地区）税收优惠激励政策间的有效平衡。
三、全球最低税制度设计中的隐规则
（一）基于实质的所得排除规则
基于实质的所得排除（SBIE）是指在确定跨国企业低税成员实体补足税的计税依据时，允许从利润总额中扣除常规利润。常规利润是基于跨国企业低税实体在当地所投入的人力和有形资产两项指标乘以相应的比例计算得出的正常回报。允许从补足税的计税依据中扣除常规利润意味着跨国企业低税成员实体补足税缴纳义务的减轻，事实上弱化了全球最低税对所在国（地区）税收优惠制度的影响。《Glo BE规则立法模板》第5.3.3和第5.3.4条规定，以有形资产账面价值与工资成本为指标，分别乘以5%的比例后汇总以确定常规利润。(2)将常规利润从利润总额中扣除意味着补足税税基的缩减，从而导致针对来源国（地区）低税实体补足税数额的减少。基于上述逻辑，SBIE会在一定程度上减轻来源国（地区）改革其税收优惠制度的压力。事实上，在全球最低税规则谈判协商的过程中，很多不发达国家（地区）和新兴市场国家都主张将跨国企业在本国（地区）通过实质经营活动实现的常规利润从补足税税基中排除（Perry,2023）。将常规利润从补足税税基中排除意味着全球最低税对国际税收竞争的治理聚焦于流动性较强的跨国利润转移行为，此种利润转移往往缺乏相应的经济实质支撑，且该种类型的利润转移流入地往往都为避税地。
SBIE的设计原理揭示，倘若一国（地区）的税收优惠旨在通过调动或者吸引国（地区）内外经济资源来推动本国（地区）经济发展，那么该种税收优惠将会引发相应的投资与就业活动。在此情形下，全球最低税改革对该国（地区）税收优惠所产生的影响相对较小，该国（地区）税收优惠针对跨国企业的激励效应在一定程度上依旧能够得以保持。反之，则情况相反。OECD发布的《税收优惠与全球最低税》报告对Orbis全球企业数据库中达到全球最低税门槛的跨国企业进行分析后发现，大部分行业2017—2018年营业利润中SBIE份额都在20%左右（见表1）。假设某样本企业征收补足税之前的有效税率为5%,SBIE在营业利润中的份额为20%，则在SBIE的作用下，该企业被征收补足税后的有效税率只有13%。(3)基于上述分析，全球最低税中的SBIE设计对不同国家（地区）利用税收优惠吸引外资会产生明显差异。联合国贸易和发展会议的研究结果显示，全球最低税改革将使发展中国家的外商直接投资（Foreign Direct Investment,FDI）流入量增加1.5%〜2.9%，高于发达国家的0.4%〜2.9%。由于离岸金融中心（Offshore Financial Centre,OFC)(4)的税收优惠设计缺乏经济实质支撑，全球最低税改革会导致OFC的FDI流入减少4%〜7.3%。(5)可见，厘清SBIE的政策含义对于一国（地区）在全球最低税背景下优化本国（地区）的税收优惠制度具有重要的现实意义。
表1 SBIE在营业利润中份额的行业差异
资料来源： OECD.Tax incentives and the global minimum corporate tax[R/OL].(2022-10-06)[2024-11-23].https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/25d30b96-en.pdf?expires=1709568491&id=id&accname=guest&checksum=7E7F14C12CC36C70AFD359855B0BE5F9.
（二）合格可退还税收抵免规则
合格可退还税收抵免（QRTC）是指跨国企业成员实体在满足所在国（地区）税收优惠条件后4年内获得的退税或抵税等现金及现金等价物。将纳税人收到的QRTC视为其税款抵减额还是计税所得，对其补足税纳税义务的大小会产生明显差异。《Glo BE规则立法模板》第3.2.3条规定，在计算成员实体的Glo BE所得或亏损时，QRTC应被视为收入。该项规定通过作用于纳税人有效税率的计算而间接影响其补足税纳税义务的确定。有效税率计算过程中的分子与分母分别为有效税额和Glo BE所得。相对于将QRTC作为分子的递减项（即抵减有效税额），将QRTC计入分母（即增加Glo BE所得）会得出更高的有效税率，由此导致更小的补足税数额。可见，全球最低税对QRTC的角色定位一定程度上降低了对来源国（地区）税收优惠的冲击。
《Glo BE规则立法模板》发布以来，一些国家纷纷遵照《Glo BE规则立法模板》的规定，意欲充分利用QRTC工具降低全球最低税改革对本国税收优惠的影响。例如，英国2022年发布的《OECD支柱二公众咨询》报告澄清，英国现行的研发支出抵免（Research and Development Expenditure Credit,RDEC）优惠符合QRTC内涵。这将确保RDEC仍然是促进英国研发活动的有效工具。瑞士政府亦考虑将现行的研发费用加计扣除优惠转变为全球最低税中的QRTC。
（三）受控外国企业税额跨国分配规则
受控外国企业（CFC）规则是国际上较为常见的一种反避税措施。全球最低税承认了现行各国（地区）实施CFC规则进行国际反避税的有效性，在确定CFC的有效税率时充分考量了CFC的股东所属居民国实施CFC规则所征的税额。CFC规则虽然不属于全球最低税中的显规则，但其通过作用于补足税的计算过程，一定程度上影响了补足税在国家（地区）间的分配格局，因此可将CFC税额跨国（地区）分配规则视为全球最低税中的隐规则之一。CFC规则影响补足税在居民国（地区）与来源国（地区）之间的分配格局主要体现在以下两点。
一是居民国（地区）对本国（地区）居民的境外CFC征收的税款应归属于CFC，从而提高了CFC的有效税率，弱化了全球最低税对CFC所在国（地区）税收优惠制度的冲击。《Glo BE规则立法模板》第4.3.2条中的C项规定，若成员实体的所有者适用受控外国企业税收制度，则成员实体直接或间接所有者的财务账目中包含的，按受控外国企业税收制度就其持有受控外国企业份额部分缴纳的任何有效税额分配给该成员实体。由上述规定可知，针对CFC的税款由CFC的境外股东所属国家（地区）征收，但该税款可跨境归属于CFC，从而提高了其有效税率，起到了抵减CFC补足税的作用，弱化了全球最低税改革对CFC所在低税地国家（地区）税收优惠的冲击。上述规定的政策含义是，CFC规则的优先顺位排在了显规则中的IIR之前。全球最低税改革中对CFC规则的强调可能会激励更多国家（地区）制定或强化本国（地区）的CFC规则。
二是QDMTT的计算排除了CFC规则的影响，维护了来源国（地区）优先征税的传统国际税收规则。全球最低税显规则虽然明确了QDMTT优先于IIR及UTPR，但并没有对QDMTT与CFC规则之间的逻辑关系与优先顺位进行界定。换言之，来源国（地区）计算QDMTT时会面临是否可以扣除CFC股东所属居民国（地区）针对CFC征收的税款问题，居民国（地区）也会面临对境外CFC进行反避税时是否可以扣除来源国（地区）征收的QDMTT的问题。2023年2月OECD发布的《全球反税基侵蚀规则（支柱二）征管指南》（以下简称《征管指南》）第5章第4节指出，QDMTT应排除组成实体所有者根据CFC规则支付或产生的、根据《Glo BE规则立法模板》第4.3.2条C项分配给国家（地区）内组成实体的税款。依据《征管指南》的指引，若来源国（地区）的低税成员实体具有CFC身份，则来源国（地区）对该CFC计征补足税时不考虑居民国（地区）依据CFC规则征收的税款，从而一定程度上维护了来源国（地区）的税收权益。
四、全球最低税环境下我国企业所得税制度完善路径
在全球诸多国家（地区）纷纷对全球最低税进行国家（地区）立法的当下，我国亦应积极研究全球最低税改革对我国的影响，特别是综合考量显规则与隐规则共同作用下的政策效应，追求税收权益维护与税收优惠激励间的有效平衡，积极完善我国现行企业所得税制度，实现全球最低税改革在我国的落地。
（一）协调处理好显规则中IIR与我国抵免税制和CFC规则的关系，为“走出去”企业创造宽松的税收环境
据统计：2022年年末，我国对外直接投资流量达到1 788.2亿美元，同比增长16.3%，流量规模位列世界第二；对外直接投资存量达到27 851.5亿美元，存量规模是2002年年末的93.1倍，在全球范围内仅次于美国和荷兰，位列全球第三。巨大的对外直接投资流量及存量，反映出我国已具备一定的资本输出国特点。引入IIR可以有效补充和优化现行的抵免税制，并防止其他国家利用全球最低税中的显规则侵蚀我国税基。协调处理好IIR与我国抵免税制和CFC规则的关系至关重要。首先，我国在引入IIR时应协调好与现行抵免税制的关系。从维护税源角度看，依据现行抵免税制的规定即可对“走出去”企业来自境外的低税所得补征税款。引入IIR的必要性在于，IIR可以防止境外国家依据UTPR对我国“走出去”企业在境外设立的低税实体征收补足税。为避免对“走出去”企业的国际重复征税，建议完善我国目前的抵免税制，明确规定将基于IIR征收的补足税从居民企业全球纳税义务中进行抵免。其次，明确IIR与CFC规则的优先顺位。CFC规则主要针对我国居民境外消极所得延迟分配行为征税，而IIR则基本覆盖了达到门槛的“走出去”企业的所有境外低税所得。全球最低税隐规则规定了CFC规则优先于IIR的顺位，我国在完善企业所得税制度时亦应遵从全球最低税规则并对此进行明确。
（二）准确定位QDMTT与CFC税额跨境分配规则的关系，在维护我国税收权益的基础上稳定外资企业投资预期
党的二十大报告作出了“推进高水平对外开放”的战略抉择，2022年12月举行的中央经济工作会议进一步提出了“更大力度吸引和利用外资”的改革举措。据统计，2022年我国实际使用外资同比增长6.3%，其中，制造业和高新技术产业的实际引资额增长幅度都超过了平均水平，在引资总额中的占比分别达到了26.3%和36.1%。在创新发展及建设资源节约型、环境友好型社会的战略指引下，我国近年出台了诸多的企业所得税优惠政策，叠加海南自由贸易港、粤港澳大湾区等区域税收优惠，一些外资企业的实际税负已经得到大幅下降。OECD的统计数据显示，我国2022年研发活动的平均有效税率只有11.7%。在全球最低税改革背景下，引入QDMTT，在维护我国税收权益的基础上稳定和强化外资企业投资预期的必要性已凸显出来。
首先，引入QDMTT后应制定灵活的实施策略。在某外资企业所属跨国集团母公司或其他成员实体所在国已实施IIR或UTPR的情形下，应自动启动针对该外资企业的QDMTT征收机制，以维护我国的税收权益。若境外相关国家并没有引入IIR或UTPR，我国税源外流的风险较低，则不必启动QDMTT征收机制，以最大程度维持现行优惠的激励效应。其次，对QDMTT的国内立法应符合QDMTT的内涵要求。《征管指南》第5.1.1节指出，QDMTT概念中“合格”的内涵要求包括：（1）来源国应以与Glo BE规则等效的方式确定跨国企业成员实体的超额所得；（2）来源国应将位于本国的跨国企业成员实体超额所得的国内纳税义务提高至最低15%;(3）来源国对QDMTT的执行和管理方式与《Glo BE规则立法模板》和注释的规定一致，不提供与此类规则有关的任何利益。再次，引入QDMTT时应遵循CFC税额跨境分配规则的要求，排除其他国家对我国外资企业实施CFC规则征税的影响。最后，还要在完善我国企业所得税制度时明确，若其他国家对我国外资企业行使CFC规则征税，则该税额不得从我国QDMTT中扣除，以更好地在遵循全球最低税隐规则的同时维护我国的税收权益。
（三）充分重视基于实质的所得排除规则和合格可退还税收抵免规则的作用，持续提升我国企业所得税制度的国际竞争力
OECD发布的《税收优惠与全球最低税》报告指出，QDMTT短期内可以作为一张维护来源国税收权益的安全网，但其不应被视为深入改革一国税收优惠制度的替代品。在分析全球最低税隐规则时已知，基于实质的所得排除规则和合格可退还税收抵免规则可以有效缓冲全球最低税改革对来源国税收优惠制度带来的冲击。从长期看，我国企业所得税优惠制度的优化升级亦应充分重视基于实质的所得排除规则和合格可退还税收抵免规则积极作用的发挥。
首先，要对我国现行不同形式的税收优惠进行全球最低税影响的风险评估。理论上讲，在SBIE的作用下，基于收入的税收优惠相对基于支出的税收优惠受全球最低税改革的影响更大。从实践看，由于我国现行优惠中的免税期优惠和税率式优惠的享受门槛并不与相关的资本支出数额及人员雇佣成本直接挂钩，上述两种优惠形式受全球最低税的影响可能较大，风险凸显，在全球最低税改革背景下应予以特别关注。
其次，要扩大QRTC优惠工具的适用范围。我国《企业所得税法》第三十四条所规定的“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免”应不属于QRTC范围，若将该种抵免修订为可返还税收抵免则可满足QRTC的内涵要求。QRTC实质上是政府对纳税人的一种“真金白银”式的利益让渡，因此还可以考虑将各级政府给予特定类型企业的财政补助修订为符合QRTC要求的税收优惠，从而扩大QRTC的适用范围。
最后，要积极运用数字技术夯实SBIE及QRTC工具应用的征管基础。事实上，对纳税人欺诈行为的担忧以及较高的管理成本是当前很多低收入国家政府很少运用QRTC的重要原因。因此，要运用数字技术升级优化现行税收征管系统，解决征纳双方信息不对称问题，夯实SBIE及QRTC应用的征管基础。
资料来源：《税务研究》2025年第1期。
