刘 蓉，澳门太阳游戏城app教授、博士生导师
余英杰，澳门太阳游戏城app博士研究生
陈凌庆，澳门太阳游戏城app博士研究生
一、引言
一般而言，不同经济发展阶段面临的矛盾与问题不同，政府的政策目标与工具也会随之变换。随着我国经济发展战略目标与财税政策支持重心的变化与调整，我国减税降费政策逐步从单一式政策向组合式政策转变，组合式政策在财税领域不断施行，其多元政策目标、多样政策工具、多维政策客体等特征日益凸显。供给侧改革背景下，我国减税改革历经了“结构性减税”和“定向减税和普遍性降费”的不同阶段后，2022年《政府工作报告》中进一步提出，实施新的组合式税费支持政策。从单一政策到组合式税费支持政策的演进，这表明我国经济运行日趋复杂化，需要根据经济运行状况组合运用多种政策实施顺周期或逆周期调控，相应宏观政策工具也需要随之调整和改变。因此，如何将现有组合式税费支持政策的制度优势转换为治理效能，实现提升组合式税费政策协同效能，拓展现有单一税费政策评估范式，优化财税政策工具组合是未来财税政策设计的应有之义。
组合式税费支持政策的推出是应对国内外经济形势复杂化和实现多重目标协同推进的现实需要。一方面，我国经济发展面临多种内外部困难因素叠加的压力。从供给侧看，这种不确定和不稳定的环境导致劳动力成本不断攀升（刘尚希等，2023），企业经营环境更趋复杂和严峻。从需求侧看，居民消费的意愿和能力降低，减弱了消费对经济增长的拉动作用。税费支持政策作为维持宏观经济稳定和激发微观主体活力的重要政策工具，采用组合而非单一的运行模式，有利于满足不同行业、不同企业的差异性需求，更加精准地发挥政策效应。同时，这种政策模式从供给和需求两侧发力，以交互形式加大了对纳税主体的支持力度，提高了政府和市场的互动效率，对于提高企业竞争力具有积极的作用，同时通过优化收入分配结构提高中低收入群体的收入水平，增强其消费动力。另一方面，我国正处在推动高质量发展的关键时期，国家对重大战略目标实施机制和路径的要求不断提高，现代财税体制从经济制度安排逐步向综合性制度安排转变，将进一步覆盖国家治理全过程，实现各领域的有机衔接（高培勇，2023）。组合式税费支持通过协调不同税费政策的作用和效应，灵活调整政策的力度和方向，有利于解决复杂经济问题、完成多目标调控任务（何代欣，2022），这是解决税费支持政策所需涉及的领域和目标不断增加、日益复杂这一难题的重要手段，也是公共政策目标趋向多元化的动因。
相较于单一的税费支持政策工具，组合式税费支持政策不仅能覆盖多目标、多领域，不同政策工具在落地过程中还会相互作用产生聚合效应，从而提升政策效能。同时，组合式税费支持政策统筹考虑税费优惠措施的规模、范围、时限和条件，可以实现政策效果和财政可持续性之间的平衡。当前，旧政策的延续和新政策的推出已形成了系列的组合式政策实施体系，政策组合效应日益突出。为进一步优化组合式税费支持政策的运行模式和相关政策体系，深入研究政策工具组合式运用的机理和逻辑，强化组合式税费支持政策的效应评估与政策成本测算，是完善组合式税费支持政策体系、提升政策效能的关键问题。
现有文献对于组合式税费支持政策的研究较少，既有文献大多聚焦于单一政策的分析与效应评估，缺少针对组合式政策协同及其效能的系统性分析。为此，有必要对组合式税费支持政策的理论逻辑、不同政策工具的搭配及其协同效能等问题进行深入研究。当前，对政策组合的研究仍主要聚焦于宏观经济政策、创新政策、环境政策等领域，这些研究往往都把税费政策当作一个整体，而忽略了税费政策内部也会产生交互作用。本文从政策组合的视角对组合式税费支持政策体系进行了解读，探究了不同税费政策工具间协同配合的理论基础。同时，本文也丰富了对组合式税费支持政策的定性研究，构建了更为全面的研究框架。具体来说，本文在梳理国内外政策组合理论相关文献的基础上，阐述了政策组合理论的发展演变，厘清了政策组合的框架和现有的研究方法与成果，并依据框架元素将组合式税费支持政策体系按照政策工具类型、政策目标、政策的制定和执行主体的不同组合情形进行归纳整理，以构建组合式税费支持政策体系的整体逻辑结构，为正确识别政策工具的性能并使用科学的政策组合提供理论支持和经验借鉴。
二、组合式税费支持政策的理论演进：基于政策组合理论视角
当前，组合式税费支持政策凸显“政策组合”特征，需厘清“政策组合”的基本特征，为后续组合式减税降费政策的研究奠定基础。已有文献中，对于政策组合的分析主要适用于货币政策与财政政策的协同效应研究，也适用于激励创新的政策领域。然而，对减税降费政策组合的分析还处于起步阶段，因此有必要对政策组合进行理论分析。
（一）政策组合理论的发展演变
政策组合这个概念是从政策工具演化而来的。当单一的政策工具不足以解决复杂问题的时候，政策的制定者往往需要同时运用多种政策工具组合以实现其预期目标。OECD（2010）将政策之间的平衡和互相作用定义为政策组合，认为政策包括聚焦的政策领域、支持政策干预的原理、实施的战略任务和采取的政策工具。Flanagan等（2011）认为政策组合不仅包括政策工具的组合，还包括工具组合形成和相互作用的过程。Howlett和delRio（2015）将这种涉及多目标（Multi-goal）、多层级（Multilevel）、多政策（Multi-policy）的组合体称为政策组合。从单一政策目标、单一工具、单一类型的市场失灵调节向多政策目标、多工具、多种类型的市场失灵调节转变的过程，也促使了对组合使用政策工具的研究成为可能。学界对于政策工具的选择和制度运行之间关系的研究焦点至少发生了三次变化。（如表1所示）
第一代研究主要探究了政策工具的选择对企业效率的影响，从而论证了政府干预市场以解决市场失灵的必要性。第二代研究主要在研究方法上进行改进，通过构建模型为政策工具的选择和实现提供更客观的分析。相较于前两代研究主要以单一的政策工具作为研究对象，第三代研究更加重视政策工具之间的相互关系，在第一、二代研究思想和方法的基础上提出政策组合理论。在政策组合理论不断发展演进的同时，学界进一步关注政策的聚合效能，即在不断更新的政策和正在执行的政策之间持续产生的互补、冲突等相互作用，从最早关注货币与财政政策等宏观经济政策的协调，进一步细化到关注各个领域内具体的政策工具之间的组合和协调问题，在环境治理政策、科技创新政策等领域提出了一系列政策组合效应研究的相关框架。上述理论和运用表明，随着新时代国家治理能力和组织建设效能不断提升，各层级政策执行者获得数字赋能，市场主体知识水平提升并能够有效利用技术手段等现实客观因素的变化，政策组合是政府能够有效解决复杂问题的重要政策工具。
从我国经济实践历程来看，当宏观经济运行出现波动时，仅依赖财政政策或货币政策都难以有效应对，需要充分发挥二者的协同效应。财政政策和货币政策这两大主要政策工具的协同组合为我国经济发展营造了稳定的宏观经济环境。持续强化财政货币政策协同对于提高宏观调控精准性、有效性以及有效应对经济社会领域出现的重大风险，维护我国经济稳定、可持续发展具有重要意义。组合式税费支持政策作为财政政策的重要组成部分，在稳定经济大盘目标背景下是财政货币政策协同发力的重要政策子系统。从税收制度高度关联来看，不同税种之间应该相互配合，优化税收结构，提高税收效率，例如，政府可以通过增值税和企业所得税政策的组合搭配，调整税率和税基，引导企业进行合理的投资和生产决策。同时，与结构性减税体现的组合性不同，组合式税费支持政策体系下政策数量和政策工具类型更丰富，意味着不同税种之间的关联性更强，政策作用机制更复杂，呈现出更显著的政策组合特征。政府和学界对减税降费政策的关注从单一减税降费政策的运行落地和效能，进一步转向多重减税降费政策的组合式运用效能，因此，亟需从政策组合理论的视角构建组合式税费支持政策的分析框架，这对研究税费政策的政策主体、政策工具等的协同路径具有重要意义。
（二）政策组合的框架
根据特定政策目标进行政策工具的选择是政策研究的基本问题，也是一个复杂性治理和不确定性应对的问题。不同政策工具的主要作用功能、附加功能，政策成本、政策生效时间、政策效应的长短期效能模式、政策落地的基层实施过程等因素都有所区别。通过梳理与建立政策组合的框架对政策工具的组合逻辑进行深入分析，才能明确组合式税费支持政策的完善和优化方向，实现政策成本降低和政策效能提升的同步化，进一步确保政策的可持续性。本文借鉴Rogge和Reichardt（2016）将政策组合理论的框架划分为要素、过程、特征、结果、效应五个组成部分。
1. 政策组合的要素构成
政策组合的要素主要包括政策目标和政策工具。政策目标可以根据不同的标准进行划分，如抽象的宏观目标和具体的微观目标两种形式。此外，政策目标涉及领域、实现时间等方面的差异也使政策目标具有多样性。组合式税费支持政策涉及对宏观税负的整体调整、完善现代税收制度、加力支持企业研发创新和绿色发展、改善民生福祉、稳定发展预期等多重目标领域，从供给和需求两侧发力，实现宏观与微观调节相结合。
相应地，政策工具作为实现政策目标的手段，随着政策目标不断复杂化，政策主体更倾向于采取多种类型的政策措施以强化政策的实施效果。组合式税费支持政策强调了包括法定税率优惠、留抵退税、税前抵免等税费政策工具之间的协同配合，本文后续从不同视角、依据不同的标准对税费政策进行了梳理和归类，以探究其可能的协同路径。
政策目标与政策工具匹配的过程，即多种政策工具相互作用，通过影响不同对象进而实现不同政策目标的逻辑链条是政策组合理论的核心模块。
2. 政策过程
政策过程是解决政策问题的过程，其中政策制定和政策执行作为政策过程的两个关键环节，具有连接政策目标和政策工具的重要作用。政策制定要求政策主体能够准确地识别政策问题，对政策工具进行合理选择与组合以实现特定的目标。同时，政策执行的有效性和高效性对于政策工具能在何种程度上实现政策目标有着重要的影响。在组合式税费支持政策体系下，政策过程并不仅是单一政策主体参与，而是强调推进包括不同层级政府、不同部门等政策主体之间的协同配合，共同参与政策管理决策以确保税费政策的贯彻落实，从而体现出多政策主体之间的积极互动。
3. 政策组合的特征
Kern和Howlett（2009）指出已有的文献主要以一致性（Consistency）、连贯性（Coherence）、同向性（Congruence）作为评估多种政策工具的组合方式是否有效和高效的标准。一致性是指多个政策工具在实现政策目标时应是相互促进而不是相互掣肘和牵制的；连贯性是指多个政策目标之间应以合乎逻辑的方式共存；同向性是指政策目标和政策工具应相互支持和协调，保持政策着力点和目标方向一致。同时，随着研究的不断深入，学者们提出可信性（Credibility）、全面性（Comprehensiveness）等标准也会影响政策组合的实施效果（Gilardi，2002；Miller，2008）。因此，一方面，在评估现有的政策组合和出台新政策前，需要对新政策与现有政策的可能组合情况按照以上的标准进行分析比较，根据政策目标和意图，优先选择自身政策效能和组合效能较强的政策工具；另一方面，对于政策组合效应评估标准的研究仍需要继续深化和拓展。
4. 政策组合的结果
进一步地，Howlett和Rayner（2007）提出多个政策目标和政策工具的不同状态会使政策组合的结果出现转换（Conversion）、漂移（Drift）、分层（Layering）、整合（Integration）四种情况：转换是指为了实现新的政策目标，相较于在原领域调整，政策在新领域的部署与组合更容易实现；漂移是指即使政策目标的变化具有连贯性，但政策工具没有做出及时的反应和调整而表现出非一致性，使政策组合达不到预期的效果；分层和整合是政策组合实施结果的两个极端，分层表现为政策目标不连贯和政策工具不一致，而整合则是符合一致性和连贯性的最优情况。在这四种政策组合结果中，转换是政策主体决策的可能性变化，而漂移和分层则是政策合成谬误的不同情况。政策合成谬误是指不同政策在相互作用的过程中会产生冲突，导致政策组合实施效果不如预期，甚至产生负面影响。相反，整合是政策之间相互增强从而产生叠加效应的理想结果。
5. 政策组合的效应
政策工具按照上述框架进行组合，会产生直接效应和间接效应。一方面，政策组合的直接效应是指政策组合式运行与政策独立实施产生的政策效果之间的差异，可能表现为提高政策实施的力度、增强政策干预效果的互补效应，也有可能因为政策目标或工具之间存在互斥和矛盾，从而表现出减弱效应（Borrás和Edquist，2013）。另一方面，政策组合的间接效应是指政策组合在实现政策目标的同时还能促进治理水平提升和制度体系完善。这些效应包括：将更多的渠道和工具纳入政府和目标主体之间的互动过程；协调和组织不同治理层级的工具和行动；探索不同政策执行主体之间的竞争与合作关系，挖掘各个部门、各个领域之间更深层次的相互依存关系等。
因此，在选择和组合政策工具时，既要考虑单个政策工具的特点与效应，还要注重政策间的关联与协同机制，防止政策产生合成谬误，这是实现政策组合内在相互加强而非相互削弱、牵制效果的核心与前提。随着政策工具的不断丰富和涉及维度的增加，政策之间组合的可能性空间呈几何级数上升，复杂程度也随着目标数量、政策数量、涉及的主体数量增加而上升，这就使得政府需要充分考虑政策的特点和组合模式。能够在多大程度上实施较高水平的政策组合，如何在不确定情况下根据信息反馈及时调整，也是一个治理主体治理优势和效能水平的体现。
（三）政策组合的效应评估
在当前的政策实施和认知条件下，不存在一个全知全能的治理主体能够预先完全了解政策的效应和特征，从而在一开始就选择最优的政策组合。甚至可能出现政策合成谬误，即政策工具之间相互制约，削弱了政策组合的效果，使得政策组合无法达到预期效果。因此，在政策出台前和实施中，既需要通过合理的政策组合性预评估或模拟来提前优化政策选择，也需要根据现实情境的不断发展和演进，做到对政策的及时跟踪评估，适时调整政策目标和政策工具。
现有研究大多都只评估单一政策的效应，而非多种政策的组合效应，这得益于目前趋于成熟的实证方法为单项政策效应的评估提供了更高的可靠性。但现有评估研究与真正意义上的政策效应评估之间存在较大差距，主要表现在理论与实践脱节的现象，其中一部分原因就是忽略了单一政策在实施过程中也会对与其具有相同作用机制、相同政策对象或相同政策目标的其他政策产生作用，进而产生多种政策组合实施的整体效果。基于上述情况，周建国和边燚（2022）也指出推进聚合评估范式是推动中国政策评估理论研究的有益尝试。从实质看，多种政策组合的效应评估需要考虑到不同政策之间的相互作用，这增加了研究的复杂性和难度，降低了实际评估的可行性。考虑到此因素，本文对现有聚焦政策组合效应评估的方法作了归纳，以构建政策组合效应评估方法的基本框架，为未来组合式税费支持政策的评估研究提供经验借鉴。
目前，有关政策组合的研究主要通过对相关领域下包含政策内容的文本素材进行整理量化，并基于政策组合的标准特征对其聚合效能进行分析。彭纪生等（2008）梳理了我国从1978—2006年颁布的技术创新政策，并从政策力度、政策措施、政策目标三个维度上进行赋值，发现创新政策正逐渐从单一政策措施转向综合利用各种政策措施，通过各种措施的协同推动技术能力的提升。张国兴等（2014）通过量化我国1978—2013年间的节能减排政策，构建了政策效力和政策协同度的度量模型，并根据量化数据分析了我国节能减排政策的协同演变。Schmidt和Sewerin（2019）收集整理了9个OECD国家522项可再生能源政策，通过概念化和量化政策组合均衡性和设计特征分析了这两个因素在不同国家的动态演变过程及其对技术转型的影响。赵晶等（2022）运用文本分析方法计算2010—2019年各省份政策主体协同度与工具协同度，并与上市公司财务数据匹配以探究政策协同对企业自主创新的影响机制。
同时，也有研究针对部分政策组合运用计量方法开展定量分析。张杰（2021）通过构建结构型计量方程研究政府创新补贴、高新技术企业减税、研发加计扣除三种创新政策对中国企业私人性质的创新投入的混合激励效应。寇明婷等（2022）基于负二项回归模型，运用层次回归的方法研究研发费用加计扣除政策和所得税税收优惠政策对企业研发活动的激励效果，发现两项政策在激励企业研发活动的投入和产出时会相互干扰，政策之间一致性不足。Costantini等（2017）采用线性计量模型研究了1990—2010年23个OECD国家私人部门的能源效率政策组合的特征，发现更全面的政策组合能促进能源效率技术的创新，但政策工具数量的盲目增加可能会降低政策组合的效果。刘蓉和汤云鹏（2020）运用双重差分模型探究了《个体工商户条例》和个人所得税改革两个政策对2011年个体工商业从业人员数量的叠加影响。
此外，还有研究运用网络方法对政策间的关联关系进行探究。Huang等（2021）将我国核能政策组合体系作为研究对象，运用结构洞理论构建了基于“政策目标－政策工具”模式的网络框架，这种方法有助于定量分析复杂的政策组合体系，并确定其中核心的政策目标和政策工具。此外，还有研究结合案例分析和定量分析的优势，从组态视角研究不同政策的组合方式。汤临佳等（2022）利用模糊集定性比较分析了2009—2018年我国“创业创新”系列政策下环境平衡型、供给推动型和需求拉动型这三种政策组合的实施效果。相较于传统的单向线性的因果关系分析，这种方法有助于回答多重并发的因果关系、因果非对称性等复杂性问题（杜运周和贾良定，2017）。
三、组合式税费支持政策的协同系统和效能
当前，随着我国供给侧改革的深化，财税改革从单一税费支持政策的运行落地，持续向多种税费支持政策的组合式协同转变。本文通过将组合式税费支持政策与财政货币政策协同、结构性减税等政策组合体系进行对比分析，以梳理组合式税费支持政策的组合特点。具体来看，财政政策和货币政策是宏观经济调控的两大重要手段，对于其协同组合的研究一直是学界关注和讨论的重点。在财政货币政策协同的研究与实践中，税费支持政策被视作一个整体的概念，是财政货币政策协同的一部分。虽然结构性减税和组合式税费支持政策都是属于积极财政政策的范畴，但更聚焦具体和微观的税费政策之间的搭配和组合。总的来说，结构性减税和组合式税费支持政策是财政货币政策协同整体组合框架下，对具体政策进行细化组合的重要环节。同时，结构性减税是一种针对特定目标、特定人群和特定税种的税制改革，通过一系列减税措施，以降低税收负担，也具有税费政策协同的特点。但组合式税费支持政策具有更复杂的协同体系，体现在退税、减税资金总量高和退税、缓税等多样化政策工具协同发力。组合式税费支持政策在保持政策连续性的同时，经过调整和优化后更具精准性，聚焦支持制造业高质量发展和激发小微企业、个体工商户发展活力等现实目标。
进一步研究需要关注组合式税费支持政策如何能够在财政可持续的条件下，实现税费支持政策在恢复市场主体活力、鼓励就业、科技创新以及稳定预期等方面的组合效能提升。具体来看，分析研究政策之间的协同、连贯和同向性，以及政策之间的相互排斥，使得在实现同样的政策目标下，政策实施成本更低、更可控。2022年5月13日，国家税务总局在发布的《2022年新的组合式税费支持政策指引》提到新的组合式税费支持政策，从不同视角来看都充分体现出政策工具的搭配与组合。例如，从政策长短期目标来看，既有阶段性措施，又有制度性安排；从政策的类型选择来看，既有减免政策，又有缓缴、退税措施；从政策作用范围来看，既有普遍适用的减负政策，又有特定领域专项帮扶措施；从政策层级来看，既有中央统一实施的政策，又有地方依法自主实施的措施。截至2022年9月2日，
指引目录中共涵盖34项税费政策，其中，新出台的政策14项，延续实施的政策20项，多种政策工具协同发力，形成系统的组合式税费支持政策体系，旨在全面提升政策效能。
本文根据政策组合理论框架从政策制定和执行主体、政策工具类型、政策目标三个方面剖析与阐释组合式税费支持政策的组合系统及运行机制。
（一）按政策工具类型组合
政策组合工具运用的前提是政策工具之间存在差异而产生交互作用。从不同视角、依据不同的标准，政策工具也可以被划分为多种情形。
1.按照形式分类，组合式税费支持政策分为“退”、“减”、“免”、“缓”四类
Schneider和Ingram（1990）根据政府引导方式不同对政策工具进行分类。借鉴这种思路，本文依据税费政策对不同主体的引导与作用路径将现有税费支持政策归纳为“退”、“减”、“免”、“缓”四类，并根据不同类型对其效能进行梳理。
增值税留抵退税政策是以“退”作为支持方式的税费政策。2022年《政府工作报告》中提出大力改进留抵退税制度，对留抵税额提前实行大规模退税。从政策的逻辑来看，留抵退税政策的出台不仅能消除留抵税额对企业资金的占用，还能有效推进增值税改革，完善增值税制度。从政策的实施效果来看，留抵退税政策能有效提高增值税的税收中性，通过降低企业资金成本和增加企业现金流，促进企业的投资、研发等行为，从而提高企业价值（何杨等，2019）。但现有研究对留抵退税、即征即退、先征后返（退）等政策之间的组合与协同还缺乏深入考虑与讨论。举例来讲，在申报留抵退税的条件中要求纳税主体从2019年4月1日起未享受即征即退、先征后返（退）政策，从理论上讲纳税主体通过留抵退税提前收到税额返还，与企业在前期投入从而享受即征即退、先征后退的优惠权利不互斥。
通过“减”与“免”进行优惠的税费政策具有相似的作用机制，区别更多是优惠的力度大小。已有研究认为减税政策主要包括采用优惠税率的税率式优惠和按规定标准扣除税前利润中的特定行为支出的税基式优惠这两种不同方式。当前，不少学者关注了税率式优惠和税基式优惠的异质性和协同性激励作用，以及产生的整合和分层效应。胡海生等（2021）对增值税税收激励政策的混合效应进行了研究，发现增值税税率式优惠能有效促进各行业的增加值增长，而税基式优惠则略微抑制了产出增长。韩仁月和马海涛（2019）发现税率式优惠和税基式优惠同时实行可能会产生相互抵减的交叉效应，例如，高新技术企业享受低税率的同时，固定资产加速折旧的政策效果会减弱。
除了以上三种方式的税费政策以外，当前对于以“缓”为优惠方式的研究与关注尚不足。
2.按照政策工具作用的主体不同，组合式税费支持政策分为供给面和需求面两类
政策工具的组合不仅应该关注政策工具的作用机制，还应该关注政策的实施背景，包括每个政策面向的具体范围，以及每项措施的特定目标群体。目标群体对于政策的接受和反应程度也是衡量政策组合有效性的重要标准。基于政策工具作用的主体层面不同，Rothwell和Zegveld（1985）将产业创新政策分为供给面、需求面等多种类型。借鉴这种分类方法，以及结合我国从供给侧与需求侧实施组合式税费支持政策的必要性，本文认为，从供给面看，组合式税费支持政策着力点主要涵盖小微企业、制造业等重点行业、高新技术企业、绿色低碳产业四类，需求面则以激发家庭和居民个人的消费需求为主。
相较于前一种分类方法更强调政策的作用过程与机制，这种分类形式则注重政策关注的对象和目标。明确政策工具的受益对象并针对不同的对象实施更为精准的政策也是政策组合不断调整和优化的必要过程。随着税费支持政策体系的不断发展，在政策着力点的选择上也呈现出越来越精准的趋势，未来税费政策也需由宏观普惠性向微观精准性转变。同时，通过梳理发现部分主体能同时享受多项优惠政策，例如，制造业小微企业能同时享受留抵退税政策、设备器具所得税税前扣除政策、部分税费缓缴等政策，也可以通过申请科技企业等认定享受其他优惠政策。在组合式税费支持政策系统中，对于政策目标主体享受不同政策的优惠效果是相互叠加还是抵减，还需要规范科学的实证评估。
3.按照政策功能与时间分类，组合式税费支持政策可以从政策工具的异质性、时变性和周期性进行划分一是政策工具功能实现的差异性。不同于单一政策分析，组合式政策分析还需要对政策工具的主要功能加以识别。核心政策工具的主要功能是具有主导性的直接政策效应，以达到预期的政策目标。
而部分政策工具的主要功能是保证核心政策效果有效实现，其协同效应强于直接效应。因此，在选择与搭配政策工具时，既要确定直接效应更强的核心政策，又要选择一些间接效应显著强于直接效应的辅助政策。
二是政策工具生效过程的差异性。从政策执行主体来看，政策是哪一层级政府出台的，垂直部门参与和配合情况，这些因素都会影响政策落实的时间，同时，各地方政府的实施能力（如行政效率），也会使政策生效的时间出现差距。从政策目标主体来看，政策实施的力度、规模以及生效路径的不同，会导致目标群体对于政策接受并作出反应的时间和程度存在差异。
三是政策工具的周期性与时变性。由于宏观经济周期的波动，不同政策对经济增长和社会福利影响是不一致的。同时，政策工具可能随着技术条件的变化、国内外形势和产业周期的变化、政策执行周期和模式等因素而不断改变。
综合而言，进一步研究需要结合具体情况对税费政策进行异质性和协同性分析，确定不同税费政策位于政策协同网络的位置，综合考虑单个政策工具可能涵盖多个市场主体以及同一市场主体可能会同时享受多项税费优惠政策等组合情况。在此基础上，选择能相互强化的政策，搭配出更合理的政策组合，这是我国组合式税费支持政策体系聚合效能提升的重要方向。
（二）按政策目标组合
随着经济社会发展情况的日益复杂，政策工具需要实现的目标已由单一向多样化转变。组合式税费支持政策的推出也是对这种变化的及时响应，为实现以下多项政策目标提供服务与保障。
一是对宏观税负的整体调整。在供给侧结构性改革背景下，税费政策能够对宏观税负水平进行有效调节。从具体实施情况和测算结果来看，自2016年大规模、普惠性减税降费实施以来，三个口径的宏观税负水平呈稳中有降的趋势（陈国英等，2022）。在目前宏观税负处于合理水平的情况下，政策目标应由降低宏观税负向稳定宏观税负转变。组合式税费支持政策在政策数量和实施规模合理扩张的同时，也注重政策的精准聚焦，以及通过加强不同税费政策的协调配合，强化政策实施效果，为稳定宏观税负做出重要贡献，对保障经济良好运行有积极作用。
二是推动税制中性与公平，完善现代税收制度。组合式税费支持政策通过不同政策之间的衔接配合，有效推动了税收的中性与公平。具体而言，自2016年实施全面营改增以来，我国对增值税税率进行了多次调整，税率档次少且水平低有助于缩小产品的最终税负差距，促进资源的有效配置，是保持税收中性的必要前提。此外，留抵退税政策的推出允许返还纳税人销项税额不足以完全抵扣进项税额情况下形成的差额，增加企业运营的可用资金，避免留抵税款占用对企业经营活动的扭曲，有利于实现增值税税收中性原则（谢雁翔等，2022）。
三是加力支持企业研发创新，增强市场主体从事研发、投资、创新和环保等活动的能力和意愿。我国在推动高质量发展的过程中面临着环境污染严重和创新乏力的双重困境。企业作为科技研发创新的重要主体，组合式税费支持政策通过科技型中小企业研发费用加计扣除等政策，减少企业在研发创新过程中的成本和风险，为落实创新驱动发展战略，实现我国核心科技技术的突破提供了基本条件。组合式税费支持政策也鼓励传统行业向战略性新兴产业转型，改变原有产业高耗能、高污染的生产模式，推动绿色发展，助力实现“双碳”战略目标。
四是改善民生福祉，促进共同富裕目标实现。扩大中等收入群体，缩小不同群体之间的生活水平差距是实现共同富裕的主要突破口。组合式税费支持政策从公平收入分配和保障就业创业两个方面提升社会成员的福祉水平。例如，个人所得税专项附加扣除和阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策等有效发挥个人所得税和社会保障制度调节收入差距的重要作用，有利于降低中低收入群体负担。
五是激发微观主体经济活力，稳定发展预期。组合式税费支持政策有效发挥逆周期调节作用，惠及广大市场主体，稳定了经济增长预期。同时，组合式税费支持政策运用个人所得税和增值税等多种税费调节措施，通过提高居民可支配收入、提高社会保障水平、增加就业机会以及降低商品和服务的成本和价格等途径激发消费潜力、增强消费意愿，稳定居民消费预期。此外，伴随组合式税费支持政策的落地，企业税费成本得以降低，增强了现有企业扩大生产和市场主体创业意愿，提高了市场主体活跃度，有利于创造和吸纳更多就业岗位，形成长期稳定的市场预期。
（三）按政策制定和执行主体组合
我国公共政策通常会通过中央统一性和地方多样性的执行格局而呈现层级性，也会因为多部门的合作与配套政策供给而具有多属性（贺东航和孔繁斌，2011）。这样的政策主体网络结构增加了政策工具的组合选择，但是不同层级政府在政策制定过程中会对政策工具进行有偏好的选择，各个部门也会形成独有的政策执行风格，这些因素又会限制政策组合的可能空间。因此，明确多层级政府、多部门的合作现状，完善政策主体间协同配合机制，才能加强组合式税费支持政策的实施效果。本文从不同层级、不同地区政府和不同部门的协同关系试图勾画组合式税费支持政策制定和运行网络。
一是不同层级、不同地区政府组合。除了中央统一实施的税费政策外，地方政府依法自主实施的税费政策包括对小微企业在50%的税额幅度内减征“六税两费”；重点群体和自主就业退役士兵在创业和就业过程中可以在规定范围内享受定额标准扣减增值税、教育费附加等税费的优惠等。这些政策允许地方政府根据其地区财政实际情况以及宏观调控需要对优惠力度进行调整，有利于发挥地方政府的信息优势，提升组合式税费支持政策实施的针对性和精确度。但地方政府自主实施政策可能引发地区间竞争，产生的分割效应不利于规模经济和集聚经济的发挥（高琳和高伟华，2018）。具体到税费政策领域，地方政府采用税收优惠、财政返还等方式鼓励招商引资可能会引发避税风险，也会导致税费政策的泛滥化与碎片化加剧。因此，税费政策的制定和实施要注重系统性和可持续性，进一步规范临时的、区域性的税费政策。
二是不同部门组合。国家税务总局是组合式税费支持政策的主要执行部门，但税费政策的实施与落地也需要财政部、人民银行、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、科学技术部、医疗保障局、教育部等多个政府部门通过信息共享等方式进行协调和合作。一方面，这是组合式税费支持政策涉及领域增多的客观体现，也是政策问题复杂化的现实要求。另一方面，政府的数字化转型也为政府部门信息共享提供了方向与条件。同时，税费政策与货币、产业等政策工具组合的可能空间需要持续挖掘，积极探索如银税互动等新型政策工具组合模式，发挥财政与金融政策的协同优势，实现多部门参与、多领域协同的多属性治理格局。
综上所述，对组合式税费支持政策的系统梳理为后续进一步从政策组合特征提升聚合效应评估提供了基础。从一致性来看，要求组合式税费支持政策体系下的税费政策工具在实现政策目标时应是相互促进而不是相互掣肘和牵制的，例如，税基式和税率式减免是叠加优惠还是相互抵减，与退税、缓税政策结合是否能产生有效的协同效应等，都是后续研究的重要方向。从连贯性来看，要求组合式税费支持政策涉及的多个政策目标应以合乎逻辑的方式共存。例如，留抵退税政策在提高增值税的税收中性，完善税收制度的同时，还通过降低企业资金成本和增加企业现金流，促进企业的投资、研发，激发了微观主体活力。从同向性来看，要求组合式税费支持政策从政策制定、政策实施到实现政策目标的机制是畅通的，具体来说，就是要评估政策的着力点是否能有效实现政策目标，避免需要税费优惠的小微企业反而难以享受到政策支持等情况。特别地，要根据国内外经济形势变化，灵活调整税费优惠措施的组合方式和内容，使政策组合达到预期的效果。
四、未来提升我国组合式税费支持政策效能的思考
当前我国经济发展机遇和挑战并存，有力有效实施宏观政策调控，进一步打好宏观政策组合拳，提高政策举措的组合性、协同性、精准性是下一步主要任务。组合式税费支持政策的推出能有效应对经济环境的复杂现状，是保障经济平稳运行的重要部署（储德银等，2022）。在国内外经济形势复杂化和政策目标多元化的背景下，通过退税、减税、免税、缓税等多样化的组合政策工具从供给与需求两端发力，实现宏观布局与微观调整结合的可持续性。但从前文分析来看，组合式税费支持政策体系也存在合成谬误的问题：一方面，政策工具的组合逻辑缺乏整体性研究。不同类型的税费优惠政策之间和同一优惠方式下不同的政策工具之间的作用机制在不满足一致性的情况下会削弱政策组合效应。另一方面，政策主体的合作配合缺乏整体性考虑。部分地方运动式、一刀切的自主税费政策不利于税制统一稳定的运行，同时也会导致企业预期不稳，追加投资积极性不足，从而对市场带来冲击。除此之外，随着政策对象和政策工具数量的增多，税费政策的执行落实难度也在不断增加。组合式税费支持政策是一个复杂的政策网络，纳税人对于政策的接受程度以及税务部门的征管能力都会显著影响税费政策组合体系的实施效果。基于以上考量，本文认为可以从以下四个方面着手，提升组合式税费支持政策的聚合效能，推动税费政策组合式运行体系的完善。
一是组合评估，充分进行税费政策组合的集成研究。目前，对于单个政策工具效应评估的方法趋于成熟、数量趋于饱和，但随着财税政策工具的日益丰富多元，评估不同政策的组合性效能将成为越来越重要的研究领域，有研究已指出针对创新领域的税费政策内部出现了部分的抵消效应，提示组合式税费支持政策体系存在优化的空间（张杰，2021）。政策组合，意味着有更多的政策可选项，政府的选择更加复杂，政策内部之间的互动关系更加密切，也需要更加全面的政策评估和政策成本估算，才能切实提高政策效能。这就要求按照一致性、连贯性、同向性等标准对政策组合进行科学评估，以发现系统中政策内在的相互加强或削弱、牵制的关系，及时更新政策工具的选择和调整政策的组合模式。
同时，开展组合式税费支持政策对市场主体的作用效应评估，例如，不同主体对税费政策受益程度的刻画与度量，组合式税费支持政策对于市场主体投资和消费等决策的干预程度，我国营商环境建设成效与问题的精准瞄定与测度，等等。
二是财金协同，建立多渠道、多层级、多主体的政策互动模式和机制。首先，协调和组织不同治理层级的工具和行动，中央负担相应的财政支出责任，地方发挥对市场主体的信息掌握优势，鼓励地方在响应中央政策时根据各地实际情况适当调整；其次，实现不同部门之间的深度合作和配合，搭建部门间信息共享沟通平台，加强垂直部门和地方政府的合作；最后，挖掘不同领域的政策工具之间更深层次的相互依存关系，加强组合式税费政策与货币、产业等政策工具的协同。
三是“减”上加“简”，多渠道提升组合式税费支持政策落实途径。目前，组合式税费支持政策体系涉及的政策数量和目标群体在不断增多，纳税服务对象结构发生变化，自然人已经成为服务的主要对象，但部分自然人对基础税收知识和税费优惠政策了解不足导致政策效果无法完全实现。因此，在政策设计上，要充分考虑到不同群体的特点，减税政策实行“免申即享”，增加中小微企业的减税政策获得感；在政策宣传上，税务部门需要充分运用大数据和网络信息平台，畅通市场主体了解税费优惠政策的渠道；在办税服务上，通过扩大网上办税业务范围，简化税费优惠办理流程等措施加强纳税服务工作，提升纳税服务质量。
四是数字赋能，优化现代化税制结构。首先，依托金税四期平台，利用全网大数据平台与宏微观交叉建模技术，构建宏观经济形势压力模型，探索不同地区发展格局下财政压力指数，并测算最大可承受减税规模，为减税结构的优化设计和减税效率的提升路径与机制提供新的思路。其次，需要建立现代化预算管理制度，将组合式税费支持政策导致的税收收入下降纳入政府预算内，进行科学化的事前监督和事后评估，提前化解各级政府财政风险。最后，应该依托组合式税费支持政策，实现税制结构的优化升级，秉承税收中性原则，减少国内国际重复课税，缩短增值税抵扣链条，通过组合式税费支持政策推动国内国际大循环的实现。
资料来源：《财政研究》2023年第10期
